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Il Diritto dell’Ambiente

Nell’ottica di uno Sviluppo che sia Sostenibile è necessario che la tecnica non si chiuda in se stessa, ma si efficienti sovrapponendosi con tutti gli altri mondi che compongono un sistema culturale moderno. Il Diritto dell’ambiente è lo “strumento burocratico” italiano per percorrere la strada dello Sviluppo Sostenibile.

La nascita del Diritto dell’ambiente

Tale diritto nasce recentemente ed è figlio della necessità dei nostri tempi di riscoprire l’ovvio: “non nisi parendo vincitur”. In pratica non è più possibile una visione della natura come “risorse di cui appropriarsi”, ma bisogna vederla come “contesto cui apparteniamo”.

Per capire i Principi insiti nel Diritto dell’ambiente è necessario comprendere l’iter storico degli ordinamenti internazionale ed europeo. L’ambiente è un qualcosa che travalica i confini nazionali e va visto nella sua globalità (come, ad esempio la CO2 associata all’effetto serra). Si vuole evidenziare come un qualcosa che sia nato a livello internazionale e che viva parallelamente alle scoperte scientifiche e agli accordi internazionali, si ramifichi attraverso il proprio processo di implementazione giuridica.

L’ambiente

 

La sua definizione è veramente complessa ma è fondamentale per comprendere il Diritto dell’ambiente. Etimologicamente indica “tutto ciò che sta intorno” (“amb”: molteplicità; “ente”: participio di sum). Tale traduzione, affiancata alla trasversalità degli interessi che incontra e con cui si scontra, avvalora una problematica di tipo scientifico-dogmatica (dicesi problematica scientifico-dogmatica poiché si ha la necessità di descrivere l’ambiente come categoria giuridica, ovvero ricostruire il concetto al fine di “ordinarlo” in un complesso di nozioni chiarificatorie al fine della sua distinzione: renderlo “normabile”).

Per poter soddisfare una accezione giuridica il legislatore ha scelto un iniziale metodo induttivo, fino, almeno in Italia, al Codice dell’ambiente (d.lgs. 152/06) dove se ne dà una sistemica nonché dinamica.

Per “metodo induttivo” si intende la capacità espressiva di un concetto attraverso l’insieme di altri. In linea con tale modalità è la visione tripartita gianniniana, ovvero ambiente come natura, inquinamento ed aspetti urbanistici (Giannini ex ministro sotto governo Cossiga).

Lo sviluppo internazionale

L’inizio dell’interesse sull’ambiente è riconducibile all’interno delle attività poste in essere dall’ONU (istituita nel 1945), in particolare grazie alla sensibilità trasmessa dagli organismi operativi su cui ha un potere di controllo (non supremazia gerarchica) come la FAO, l’OMS e l’UNESCO (quest’ultima, in particolare, con il suo programma MAB).

Le due pietre miliari internazionali sono senz’altro:

  • Il Rapporto di Brundtland del 1987: in occasione della prima seduta della commissione per l’ambiente e lo sviluppo istituita dall’ONU, venne stilato tale rapporto contenente la definizione di Sviluppo Sostenibile.
  • La Convenzione di New York 1992: nell’articolo 7 istituisce la Conferenza delle Parti (COP), ovvero quell’incontro annuale dove gli stati partecipanti fissano gli obiettivi futuri per la tutela ambientale (165 firmatari).
Lo sviluppo in Europa

L’Unione Europea nasce nel 1993 con l’entrata in vigore del trattato di Maastricht, il quale sanciva accordi economico-commerciale nonché le competenze politiche verso gli stati membri. Gli sviluppi internazionali hanno inevitabilmente indirizzato la politica europea! Di particolare importanza è stato il Trattato di Lisbona (firmato nel 2007 e entrato in vigore nel 2009) poiché ha portato ad operare modifiche sia sul TUE (Trattato sull’Unione europea), che sul TCE (detto anche TFUE, ovvero Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea). In quest’ultimo il settore dell’ambiente è contemplato nell’ambito delle competenza concorrente (in essa vengono ricomprese quelle materie la cui competenza spetta ad entrambe le parti, in contrapposizione con la competenza esclusiva).

Lo sviluppo in Italia

Nella nostra Carta Costituzionale non appare la parola “ambiente” se non nell’art. 117, secondo comma, lett. s), ove l’ambiente, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione (l. Cost. 3/2001), viene menzionato tra le materie di competenza esclusiva dello Stato. D’altronde la dottrina giuridica ha potuto colmare tale lacuna facendo riferimento ad alcuni articoli specifici con un approccio olistico:

  • Art 2: questo tutela i diritti inviolabili dell’uomo.
  • Art 9: contiene la tutela del paesaggio.
  • Art 32: contiene la tutela della salute.
  • Art 41: sulla libera iniziativa economica (da collegare al concetto di sviluppo sostenibile).
  • Art 44: sulla bonifica delle terre.

La prima Legge sensibile emessa dallo stato italiano è la Legge Merli del ’76 sulla gestione delle acque reflue, mentre nell’86  furono emanate le prime sentenze che hanno innalzato l’ambiente a valore costituzionale e fu istituito per la prima volta il Ministero dell’ambiente. Infine, con il D.lgs 152 del 2006 è stato introdotto il Codice dell’Ambiente (anche detto Testo Unico dell’Ambiente) come applicazione di una Direttiva Europea.

I Principi del codice dell’ambiente

Eseguiamo un breve excursus sui Principi fondamentali del Diritto dell’ambiente:

  • Art 3-ter: tutti devono provvedere alla tutela dell’ambiente mediante i Principi di “precauzione” e di “chi inquina paga” (bisogna tener conto dei dati scientifici e degli oneri nel rischio di non agire).
  • Art 3-quater: dapprima si definisce il Principio di Sviluppo Sostenibile per poi inserire lo stesso nell’ambito della Discrezionalità della pubblica amministrazione.
  • Art 3-quinques: esplica il Principio di Sussidiarietà, ovvero una responsabilizzazione per ogni grado al fine di rendere più efficacie l’azione per la tutela ambientale, sia renderla più in senso globale come sensibilità (vedi piani paesaggistici).

Il legame del Diritto dell’ambiente con il Diritto Amministrativo

Parlando del Diritto dell’ambiente, è fondamentale sottolineare come la sua implementazione sia stata “cresciuta nel nido” del Diritto amministrativo. Infatti, si è “appoggiato” ad alcuni istituti tradizionali di quest’ultimo per sviluppare i propri strumenti caratterizzanti.

Si noti che “a mano a mano” con la sua crescita, il Diritto dell’ambiente ha ribaltato i ruoli, diventando esso il “Diritto-culla” del Diritto Amministrativo.

Procediamo andando a descrivere gli strumenti di tutela dell’ambiente forti dei Principi sviluppati nella descrizione del relativo Codice (152/06).

I procedimenti ambientali

In linea con il modus implementativo del Diritto dell’Ambiente, anche gli istituti prendono forma in ambito sovranazionale. In particolare, si affronteranno tre procedimenti “trasversali” (si riferiscono ad interventi ed attività distinti): la Valutazione di Impatto Ambientale (VIA), la Valutazione Ambientale Strategica (VAS) e l’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA).

Da un punto di vista analitico si porrà maggiore attenzione sulla VIA in quanto è stata la prima introdotta ed ha poi funto da prototipo per le successive.

La Valutazione di Impatto Ambientale (VIA)

Tale procedimento è stato introdotto con il Codice dell’Ambiente nel 2006 con la ricezione di una direttiva europea: a causa delle enormi modifiche che si sarebbero dovute apportare al sistema procedimentale si è attuata una disciplina provvisoria in attesa che maturasse il sistema. La mancanza della normativa definitiva e completa è stata la causa di una stratificazione normativa senza una ben definita logica.

La VIA è il provvedimento motivato, obbligatorio e vincolante, che esprime la conclusione dell’autorità competente in merito agli impatti ambientali significativi e negativi del progetto.

Da questa definizione possiamo esplicare diverse informazioni:

  • L’oggetto è un singolo progetto, mentre il fine è valutarne l’impatto ambientale.
  • L’introduzione della accezione di “negativi” relativamente agli “impatti ambientali” è portatrice del Principio dello Sviluppo Sostenibile, infatti una dinamicità della realtà deve presupporre che sullo sviluppo degli ambienti circostanti non si rilevi un impatto negativo.
  • Con la parola progetto si è chiarito il riferimento del legislatore al “progetto di fattibilità”, ovvero si è arricchito il concetto di “progetto preliminare” con contenuti tecnici e procedurali al fine di avvicinarlo a quello “definitivo”.
  • In linea con la chiarificazione soprastante si può scorgere il Principio di prevenzione, infatti si analizza un qualcosa di “astratto” nel senso che ancora non c’è.
  • La complessità e la completezza di tale procedimento ha portato il legislatore ad applicare il Principio di sussidiarietà nella ripartizione di alcune competenze tra Stato e Regioni.

Si rilevi la natura di provvedimento che, con la accezione di obbligatorio e vincolante, ne chiarisce il peso nella fase decisoria. Questo non va dato per scontato, infatti si è dibattuto a lungo se la VIA fosse un mero parere in fase istruttoria oppure uno strumento logico fondamentale in fase decisoria. Anche se con un po’ di fatica, ma in linea con il sentimento europeo, si è arrivati ad un cambio di prospettiva per cui l’ambito ambientale non è un settore specializzato, bensì un filtro ove viene valutato qualsiasi intervento della pubblica amministrazione.

Da un punto di vista procedimentale ricalca le fasi caratteristiche della 241/90:

  1. Introduttiva: consta di tre fasi fondamentali, quali l’iniziativa del proponente, la pubblicità ed una fase di “screening” preliminare dove si verifica la possibilità di impatto ambientale. N.B.:  la pubblicità è fondamentale sia per rispettare il principio di trasparenza, sia poiché la partecipazione è aperta a chiunque in materia ambientale. La procedura di screening è in linea con la direttiva europea che ha distinto due categorie di interventi: una con quelli obbligatori mentre la seconda con la presenza di soglie o criteri (da inserire, nel caso, nella motivazione).
  2. Istruttoria: qui si raccolgono i dati favorendosi di enti, amministrazioni pubbliche e consulenti tecnici. Inoltre si inseriscono anche soggetti terzi (partecipazione diffusa) che permettono di approfondire anche aspetti “non misurabili” (scooping).
  3. Decisoria: si ha l’emanazione del provvedimento con la presenza delle motivazioni. N.B.: nel caso l’autorità non si esprima nei termini stabiliti si cade in una situazione di silenzio inadempimento per cui si esprimerà il Consiglio dei Ministri. Si noti che nel caso si vogli sfruttare l’Istituto della Conferenza dei Servizi, la VIA rientra sia in quella istruttoria che in quella decisoria, cui si fa valere per la sua caratteristica di “materia prevalente” (peso). In pratica, ciò che accade, è che in assenza dell’ok da parte della VIA, si va al Consiglio dei Ministri dove si cercherà una soluzione conciliativa, altrimenti politica (ricordando i valori giurisdizionali).

Per concludere la caratterizzazione del procedimento di VIA è fondamentale delineare i soggetti interagenti in esso.

  • Il Proponente: è il soggetto pubblico o privato che elabora il progetto.
  • L’Autorità Competente: è il soggetto che ha il potere di emettere un giudizio. In questo caso è il Ministero dell’ambiente che, però, emette il provvedimento in “concerto” con il Ministero per i beni e le attività culturali. N.B.: si parla di concerto nel senso che vi sarà una autorità concertante ed una concertata, dove la prima sarà quella con il potere di emettere il provvedimento, mentre la seconda darà un consenso che si fonderà nel provvedimento. Si prevede un controllo anche successivo al provvedimento da parte dell’autorità competente.
La Valutazione Ambientale Strategica (VAS)

Questo procedimento è sempre di deriva europeo ed ha un iter procedurale che segue quello della VIA. Tale istituto nasce al fine di riempire la lacuna della VIA rispetto ad una prospettiva globale di impatto ambientale. In pratica la VAS si distingue per l’oggetto piuttosto che per il fine, infatti, se la VIA si riferisce al singolo progetto, la VAS si sofferma sul processo, evolvendo la pianificazione di vari progetti: il Principio di precauzione si evolve! N.B.: l’iter è sicuramente sovrapponibile a livello procedurale (compresa analisi di assoggettabilità – screening), ma il proponente, per definizione stessa di VAS, è sempre una pubblica amministrazione.

L’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA)

Anche questo procedimento è di deriva europea e ricalca la “falsa riga” della procedura VIA. La differenza è ancora una volta nell’oggetto poiché si focalizza su una attività. L’obiettivo di tale Istituto è quello di individuare standard di qualità ambientali sfruttabili nei vari settori tecnici.                  N.B.: nell’ordinamento è prevista la possibilità di intersecarla con la VIA, infatti, qualora sia necessaria la VIA (impianti da realizzare) allora il procedimento di AIA la può assorbire, nel caso, invece, non sia necessaria allora si effettuerà solamente la AIA (impianto già realizzato).

Differenze semantiche giuridiche fondamentali

Cerchiamo di comprendere le differenze giuridiche tra l’ambiente, il territorio ed il paesaggio per evitare di fare confusione all’interno del Diritto dell’ambiente.

Il governo del territorio e l’ambiente

Con il termine “governo” si intende la scelta politica di un certo assetto di interessi, nel caso particolare, riguardanti il territorio, che si intersecano inevitabilmente con altri interessi pubblici quale l’ambiente.

Si potrebbe pensare che l’ambiente rientri nella tutela del territorio, in realtà la gerarchia è opposta come si legge nell’art. 117 della Costituzione, dove il primo rientra nella competenza esclusiva dello stato, mentre il secondo in quella concorrente stato-regioni (in accordo con il Principio di sussidiarietà).

La differenza è sostanziale poiché il governo del territorio è un insieme di regole procedurali per effettuare scelte sul territorio, mentre l’ambiente è squisitamente sostanziale, infatti si focalizza sull’ottenimento dei fini.

Il paesaggio tra ambiente e territorio

Per quanto concerne la definizione di paesaggio ci troviamo (come per l’ambiente) nel complesso processo di giuridicizzazione di termini trasportati nel mondo del Diritto. L’iter percorso dal suo significante è chiaro grazie alla storia del Diritto, che si può esplicare in due fasi:

  • Fase 1: per capirla si pensi alla Legge del 1905 di Ravenna per la tutela della pineta, o a quella del 1937 che tutelava una serie di zone a “macchia di leopardo” (poi allargata dalla Legge Galasso nell’87). Quindi, quel significante a cui si riferivano i costituenti nell’articolo 9, era un qualcosa di “bello”.
  • Fase 2: questa parte della Convenzione di Firenze del 2000 (entrata in vigore nel 2006), che sensibilizza ad un nuovo significato che viene esplicato nel Codice dei Beni Culturali e del paesaggio (art.131 d.lgs. 42/04): “per paesaggio si intende il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva da azioni naturali, umane e dalla loro interazione”. (non più conservare ma sviluppare sostenibilmente).

Siamo quindi passati ad un concetto dinamico, che ha il bello nel suo essere caratteristico e mutevole: bello nell’accezione estrapolabile da Dostoevskij (“la bellezza salverà il mondo”).

A questo punto è possibile capire in che modo il paesaggio vive tra l’ambiente ed il territorio:

  • Non essendo più riconducibile ad una visione “a macchia di leopardo”, bensì riconoscibile come omogeneo ed omnicomprensivo, il paesaggio alza l’asticella diventando la forma del territorio come caratterizzazione del nostro essere.
  • Pur essendo affine al concetto di ambiente vi si distacca per la sua accezione soggettiva (non scientifico), lampante nella tipica discussione sulla installazione delle pale eoliche.

Dal punto di vista della competenza vi è una chiara lacuna legislativa poiché non è citato nell’art. 117 della Costituzione. Pertanto, sono le sentenze della Corte Costituzionale che ci indicano la linea interpretativa.

Collaborazioni:

  • La foto della copertina, quella riportata nel paragrafo introduttivo sulla nascita del Diritto dell’Ambiente, quella relativa alla definizione giuridica ambiente e quella rappresentativa del concetto giuridico di paesaggio sono a cura di Giulia Cacciatore. Per vedere tutte le sue realizzazioni fotografiche potete andare sul suo profilo Instagram g.photos6

Fonti:

  • “Lezioni di Diritto dell’Ambiente” di Rosa Rota
  • Appunti del corso di “Diritto dell’Ambiente” tenuto per gli ingegneri presso l’Università di Roma Tor Vergata dalla professoressa Rosa Rota

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Andrea Carrabba
Sono uno studente di Ingegneria Energetica Magistrale presso l'Università di Roma Tor Vergata. La scienza è una via preferenziale per conoscere il mondo ma non è l'unica: possiamo cambiare le cose solo aprendoci a tutte le sfaccettature esistenti e ricordando di avere come denominatore comune delle nostre scelte l'Onestà e la Cultura!

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